MORO Fläche

Menü

Quelle: Markus Fehse 2021, Die Gestalt des Raumes, im Auftrag des BBSR

Abschluss- und Transferveranstaltung: "Flächenansprüche regional steuern"

In Kassel wurden am 16.05.2025 auf einer Abschluss- und Transferveranstaltung Ergebnisse eines Modellvorhabens der Raumordnung zur regionalen Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung vorgestellt. Um zunehmende Flächenkonkurrenzen zu steuern und Flächen zu sparen, könne die Regionalplanung einen wirksameren Rahmen für die gemeindliche Siedlungsentwicklung festlegen, etwa durch planerischen Festlegungen, Mindestdichten oder mehr regionale Koordination mit gemeinsamen Entwicklungskonzepten. Neue Trägerschaften, Anreizmechanismen durch gezielte Fördermöglichkeiten oder ein Bund-Länder–Programm sowie gute Kommunikations- und Unterstützungsangebote erhöhen die regionalplanerische Wirkung. Im Hinblick auf die wachsende Bedeutung der Innenentwicklung wird auch auf die Notwendigkeit einer besseren Bodenpolitik hingewiesen. 

Begrüßung und Erwartungen an das MORO Fläche

Für die IHK Kassel-Marburg begrüßte Marko Ackermann und von Seiten des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen Timo Schortz die Teilnehmenden der Abschluss- und Transferveranstaltung. Sylvie Dugay vom BBSR stellte den Hintergrund und die Erwartungen an das MORO Fläche vor. In diesem werden seit 2022 flächensparende Ansätze in der regionalen Steuerung der Siedlungsentwicklung untersucht. Dies ist erforderlich, da Wohnungsbau, die Entwicklung neuer Logistik-, Gewerbe- und Industriestandorte, die Energiewende oder Flächen für Klimaanpassung die Konkurrenz um knappe Flächen erhöht. An dem Modellvorhaben nahmen sieben Modellregionen teil, die unterschiedliche Problemstellungen einer flächensparenden und standortadäquaten Siedlungsentwicklung in den Fokus rückten. Die Vorhaben konzentrieren sich auf die Standortsteuerung, das Flächensparen und regionale Kooperationen. 

Keynote: Flächen sichern, sparen und entwickeln – die Region im Spannungsfeld kontroverser Erwartungen und Interessen

Der Präsident der Akademie für Raumentwicklung (ARL) Professor Dr. Axel Priebs ging in seinem Vortrag „Flächen sichern, sparen und entwickeln – die Region im Spannungsfeld kontroverser Erwartungen und Interessen“ auf die vielfältigen und zum Teil widersprüchlichen Erwartungen ein, die an die Regionen beim Thema „Fläche“ gestellt werden. Zunächst machte er dabei auf die ambitionierten Ziele in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung aufmerksam. Bis zum Jahr 2030 soll der tägliche Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsfläche in Deutschland von derzeit etwa 52 Hektar auf unter 30 Hektar verringert werden. Die Reduzierung des Flächenverbrauch im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft auf netto Null wird bis zum Jahr 2050 angestrebt. Um diese Ziele zu erreichen, müssten sich die Regionen mit zahlreichen neuen Treibern der Flächeninanspruchnahme und der Flächenkonkurrenz auseinandersetzen. Vor diesem Hintergrund mahnte Axel Priebs eine offene und ehrliche Diskussion darüber an, ob das Ziel „Flächensparen“ als zentrales und entscheidendes Handlungsfeld tatsächlich auf allen politisch-administrativen Ebenen angekommen sei. Die durchaus vorhandenen quantifizierten Vorgaben für die Flächenentwicklung im Raumordnungsgesetz würden bislang weder auf Bundes- noch auf Landesebene strukturiert umgesetzt.

Quelle: Christian Höcke / vhw

Die Rechtswirkung der Regionalplanung – auch im Vergleich zur vorbereitenden Bauleitplanung – werde häufig unterschätzt. Wo Landesrecht dies ermöglicht, könne die Regionalplanung einen wirksamen Rahmen für die gemeindliche Siedlungsentwicklung festlegen. Als Beispiele führte er Vorranggebiete für die Siedlungsentwicklung, Freiraumfestlegungen als „rote Linien“ der Siedlungsentwicklung, Steuerung der Eigenentwicklung und Mindestdichten an. Die konkrete Flächenentwicklung liege allerdings immer bei den jeweiligen Stadt- oder Gemeinderäten, die letztlich den Bebauungsplan beschließen müssten.

 

Grundsätzlich habe die Regionalplanung gute Instrumente, die Rahmenbedingungen in den Ländern und die jeweiligen Möglichkeiten in den Regionen seien jedoch sehr unterschiedlich. Zudem hebt er hervor, dass die Regionalplanung rechtlich gesehen eine Rahmensteuerung und keine Projektentwicklung darstelle. Wenn dies gewünscht sei, müsse die Regionalplanung in die Lage versetzt werden, die leitbildgerechte Umsetzung auch durch eigene finanzielle Förderungen voranzutreiben. Auch die institutionelle Zusammenführung von Regionalplanung und-entwicklung sieht er als überfällig an, um der Regionalplanung eine stärkere Schwerpunktsetzung zu ermöglichen. Abschließend wies Herr Priebs auf die Notwendigkeit hin, die Regionalplanung unbedingt in ihrer Aufgabenerfüllung zu stärken. Dies erfordere gesellschaftliche und politische Unterstützung mit klaren Aufträgen. Juristische Unterstützung sieht er auch und gerade bei örtlichen Widerständen als dringend geboten an, um den Wirkungsgrad der Regionalplanung zu erhöhen. Ein möglicher Ansatz zur Verbesserung der Raumplanung könnte darin bestehen, den Einsatz raumordnerischer Verträge zu intensivieren. Darüber hinaus sind jedoch auch effektive Entscheidungsgremien erforderlich, deren Mitglieder regionale Belange über die Interessen von einzelnen Gemeinden oder Teilräumen setzen. In einigen Ländern wäre jedoch auch mehr Vertrauen und Unterstützung der Landesplanung wünschenswert. Des Weiteren greift Herr Priebs die These der Forschungsassistenz auf, dass für besondere Projekte mit regionaler Auswirkung eine Art „regionale Planungshoheit“ sinnvoll wäre. Ähnliche Mechanismen eines solchen „Evokationsrechts“ sieht Priebs beispielsweise in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg. Es bleibt jedoch zu klären, ob diese Konzepte auch auf Flächenländer übertragbar sind. Dies stellt eine offene Forschungsfrage dar, die von Planern und Juristen gemeinsam untersucht werden sollte. Weitere Informationen können Sie auch der Präsentation und dem Bericht auf den Webseiten der ARL entnehmen.

Quelle: Christian Höcke / vhw

Grußwort und Impuls aus der Region
In seinem Grußwort macht Andreas Siebert, Landrat des Landkreises Kassel, auf die Aufgabe aufmerksam, verschiedene sich entgegenstehende Entwicklungen räumlich miteinander zu vereinen. Besonders neue, globale Trends, wie die Energiewende oder das Überdenken nationaler Sicherheitskonzepte, führen zu neuen Flächenansprüchen und einem noch intensiveren Wettbewerb um die Ressource Fläche. Für eine Lösung bedarf es einer ehrlichen und offenen Kommunikation zwischen unterschiedlichen Akteuren und institutionelle Ebenen. Die Region Kassel braucht eine koordinierte Steuerung auf regionaler Ebene. Mit dem „Entwicklungsprogramm Gewerbeflächen“ kann eine vorausschauende Flächenplanung gelingen. Um die Erkenntnisse aus dem MORO zu verstetigen, wird im Landkreis Kassel der aufgebaute Expertenbeirat des Modellvorhabens auch in Zukunft weiterhin Bestand haben. 

Kernergebnisse der sieben regionalen Modellvorhaben des MORO Fläche

Pablo Luneau (Forschungsassistenz) stellte die sieben regionalen Modellvorhaben und ihre Ergebnisse schlaglichtartig vor. Diese lassen sich in drei inhaltliche Felder einordnen. Der erste Block „Wohnen“ fokussiert sich auf das Flächensparen in der Siedlungsentwicklung. Die Region Bremen und die Metropolregionen Hamburg und Rhein-Neckar suchten Lösungen für den Zielkonflikt zwischen wachsendem Wohnraumbedarf und einer begrenzten Flächenverfügbarkeit:

 

  • In der Region Bremen stand dabei die Wohnraummobilisierung im Vordergrund, etwa durch Aufstockung, Umbau und Nachverdichtung. Hierfür haben die 28 Mitgliedskommunen des Kommunalverbund Niedersachsen/Bremen gemeinsame Leitlinien beschlossen und eine Arbeitshilfe zur Verfügung gestellt bekommen, um die Ansätze auf kommunaler Ebene umzusetzen.  
  • Die Metropolregion Hamburg entwickelte gemeinsam mit der TU Lübeck und der HafenCity Universität ein Zertifizierungsprogramm für flächensparendes Bauen, das Kommunen bei der eigenständigen Auseinandersetzung mit dem Thema Flächenmanagement unterstützt.  
  • In der Metropolregion Rhein-Neckar, wurde durch den VRRN und den Nachbarschaftsverband Heidelberg-Mannheim u. a. ein „Beirat für flächensparendes Bauen“ geschaffen, der vor Ort fachliche Expertise z.B. bei der Bewertung erarbeiteter Testentwürfe in die Kommunen einbringt. Auch ein Siedlungsdichtekonzept befindet sich derzeit in Arbeit.

 

Der zweite Block „Gewerbe- und Logistikflächen“ beinhaltet die Modellvorhaben der Regionen Kassel und Freiburg und behandelt die Frage nach nachhaltigen Ansätzen der Flächensteuerung im Gewerbebereich:

 

  • In der Region Kassel ging es um die Frage, wie eine sinnvolle Verzahnung von Flächenangebot und -nachfrage im Bereich Gewerbe durch regionale Koordination erreicht werden kann.3  
  • Die Region Freiburg hat sich im Rahmen eines „Ringmodells“ mit Konzepten und Pilotprojekten in unterschiedlichen räumlichen Radien beschäftigt (Mikro-Depot-Konzept in der Innenstadt, Bestandsentwicklung und Entwicklung von neuen Standorten am Autobahnring und im suburbanen Raum).  

 

Im dritten Block „Organisationsstrukturen in ländlichen Räumen“ wurden die Vorhaben im Landkreis Wunsiedel i. Fichtelgebirge und in der Werra-Wartburgregion dargestellt. Diese ländlichen Regionen sehen sich trotz Bevölkerungsrückgangs mit steigenden Flächenansprüchen konfrontiert. Die kleinen Kommunen haben allein jedoch wenig Handlungsspielraum, um Aufgaben wie die Innenentwicklung zu forcieren:

 

  • Im Landkreis Wunsiedel wurde deshalb ein Zweckverband mit allen Kommunen sowie dem Landkreis gegründet, der Aufgaben im Bereich Gewerbeentwicklung, Ausgleichsflächen und Innenentwicklung wahrnehmen soll.  
  • In der Werra-Wartburgregion wird eine Genossenschaft gegründet, die die Kommunen bei verschiedenen Aufgaben unterstützen wird.

Podiumsdiskussion: Erfahrungen aus dem MORO Fläche

Was hat sich durch das MORO in den Regionen der Modellvorhaben verändert, welche Maßnahmen haben einen positiven Beitrag geleistet und was braucht es auch Sicht der Modellvorhaben zukünftig? Diese und weitere Fragen wurden mit Vertreterinnen und Vertretern der Modellvorhaben im Rahmen einer Podiumsdiskussion unter Leitung von Theresa Milde (Forschungsassistenz) erörtert. Die Regionen sind sich rückblickend weitgehend einig, dass die kooperative Zusammenarbeit in den Regionen ein wertvoller Impuls, etwa für die Initiierung von neuen Ideen, geschaffen hat, da die im Alltag schwierige interkommunale Zusammenarbeit effektiver und konstruktiver gestaltet werden konnte. Das gemeinsame Ringen nach guten Lösungen wird als Mehrwert angesehen und ist eine wichtige Voraussetzung für weiteres Handeln, stößt für sich allein genommen jedoch auch schnell an Grenzen. Es wird betont, dass es für die stärkere Zusammenarbeit zusätzlicher finanzieller und personeller Ressourcen bedarf. Ein weiteres Hemmnis für eine flächensparende Siedlungsentwicklung besteht darin, dass ein Neubau auf bislang ungenutzter Fläche in der Regel kostengünstiger ist als die Sanierung eines leerstehenden Bestandsgebäudes.  Das bestehende Missverhältnis begünstigt die Flächenneuinanspruchnahme gegenüber dem Flächensparen. Kommunale Hürden sollten abgebaut und neue Förderanreize geschaffen werden. 

Quelle: Christian Höcke / vhw

Das Beispiel der Innenentwicklung zeigt, dass Flächensparen nicht nur juristisch und planerisch, sondern auch gesellschaftlich herausfordernd ist – es braucht breitere soziale Akzeptanz und eine klare politische Haltung, damit Regionen und Kommunen ihr Handeln durch entsprechende Beschlüsse legitimieren können. Öffentlichkeitsarbeit und Wissensbildung sind daher ebenfalls essenzielle Bausteine. Hierbei kommt es auch auf die Nutzung der richtigen Sprache an, da Worte wie das „Flächensparen“ oder „Dichte“ bisweilen schnell auf Ablehnung treffen, statt das Potenzial dahinter zu verdeutlichen. Auch bereits umgesetzte Positivbeispiele können die Akzeptanz für einen sensiblen Umgang mit Flächen erhöhen und Konflikte reduzieren. Diese sollten durch die Regionalplanung noch stärker publik gemacht werden. Dabei spielt die gezielte Adressierung an verschiedene Akteure eine große Rolle. Die Regionen und Kommunen müssen sich bewusst sein, wie sie an unterschiedliche Akteure herantreten und was deren Interessen sind. 

Quelle: Christian Höcke / vhw

Schlussfolgerungen und Thesen zur regionalen Steuerung der Siedlungsentwicklung

Bernhard Faller (Forschungsassistenz) präsentiert die Schlussfolgerungen und Thesen zu einer regionalen Steuerung der Siedlungsentwicklung und hält zunächst fest, dass die Städte und Gemeinden durch ihr Selbstverwaltungsrecht die wesentlichen Träger und Treiber der Siedlungsentwicklung sind. Aufgrund der Aufteilung ergeben sich Fehlsteuerungen im Siedlungssystem, welche durch eine regionalplanerische Ebene korrigiert werden sollen. Zu Fehlsteuerungen kommt es unter anderem durch eine unzureichende Flächenbereitstellung an den geeigneten Standorten – Folgen sind u. a. Bodenpreissteigerungen und Wohnungsmarktengpässe. Für die Stärkung der regionalen Steuerung der Siedlungsentwicklung gibt es aus Sicht der Forschungsassistenz vier Reformpfade:

 

  • Der erste Reformpfad sieht eine Förderung der informellen und interkommunalen Kooperation vor und setzt auf die Schaffung von gemeinsamen Datenbeständen und Leitbildern.  
  • Im zweiten Reformpfad wird die Regionalplanung als Ganzes gestärkt. Sie soll inhaltliche Ziele mit teils kleinteiligen Dichtevorgaben machen können.  
  • In weiten Teilen des planerischen Handelns besteht eine Interessensharmonie zwischen der regionalen und der lokalen Ebene, daher soll es im dritten Reformpfad neue Trägerschaften für die Regionalentwicklung geben. Ein Beispiel im Rahmen des MORO ist die Gründung einer Genossenschaft in der Werra-Wartburgregion, an die sich die Mitgliedskommunen mit relevanten Fragestellungen der Siedlungsentwicklung wenden können, um fachliche Unterstützung zu erhalten.  
  • Im vierten Reformpfad wird ein Bund-Länder-Programm „Raumentwicklung“ aufgesetzt, welches raumwirksame Förderpolitik durch Bund und Länder an regionale Abstimmungen (z. B. gemeinsame Leitbilder, Raumkonzepte etc.) und die Einhaltung regionalplanerischer Ziele knüpft, sodass ein monetärer Anreiz für die tatsächliche Umsetzung der Regionalplanung besteht. Als Beispiel dient hier etwa das „Programm Agglomerationsverkehr“ aus der Schweiz. Die Pfade und die Präsentation der Forschungsassistenz lassen sich unter folgendem Link abrufen.

Podiumsdiskussion: Flächenansprüche regional steuern – Herausforderungen und Handlungsperspektiven

In der Podiumsdiskussion mit Dr. Christoph Haller (Zweckverband Raum Kassel), Antje Kosan (Regionalverband FrankfurtRheinMain), Prof. Dr. Axel Priebs (ARL) und Prof. Dr. Stefan Siedentop (TU Dortmund) wurden aktuelle Herausforderungen, Handlungsperspektiven und Herangehensweisen für den Umgang mit dem Flächensparen auf regionaler Ebene diskutiert.

 

Die Expertinnen und Experten sind sich einig, dass formale Planungen (Flächen sichern und sparen) durch informelle Instrumente (Konzepte/Leitbilder entwickeln, leitbildgerechte Umsetzung fördern) ergänzt werden müssen, um Wirkungen hinsichtlich der räumlichen Ziele zu entfalten. Eine finanzielle Ausstattung der Regionalplanung zur Umsetzung wird als wünschenswert erachtet. Zudem wird der Austausch zwischen den beteiligten Akteuren auf allen Ebenen als wichtig erachtet, um gemeinsam über Lösungsansätze, die für alle verträglich sind, beraten zu können. Vor diesem Hintergrund ist auch die Frage des Lasten-Nutzen-Ausgleichs zu diskutieren: Das Modellvorhaben hat verdeutlicht, dass solche Ausgleichsmechanismen in interkommunaler Kooperation kaum ausgehandelt werden können. Hier bedarf es weiterer Steuerung oder Rahmenbedingungen „von oben“, z. B. in Form von Anreizsystemen. 

Quelle: Christian Höcke / vhw

Bei der Frage, welche formalen Instrumente für die regionale Steuerung ergänzt werden müssen, sind sich die Expertinnen und Experten uneinig, da einerseits die Potenziale aus den bestehenden Instrumenten ausgeschöpft werden sollen (werden nicht konsequent genug genutzt), während andererseits eine Konkretisierung der Flächensparziele in Form einer Kontingentierung durch die Bundesebene gefordert wird. Die Expertinnen und Experten halten fest, dass bestehende Instrumente restriktiv und konsequent genutzt werden müssen. Lasse man Ausnahmen zu, würde das System aufgeweicht. Dafür wäre ein bundesweit einheitliches Instrumentarium hilfreich.

 

Gleichwohl blockiert auch der starke Schutz der Eigentumsrechte eine bessere Bodenpolitik durch die Kommunen. Die Relevanz starker Eigentumsrechte wird anerkannt, gleichzeitig leidet aber die Gemeinwohlorientierung darunter. Die Experten betonen, dass Positivbeispiele, wie der „Große Frankfurter Bogen“ zeigen, wie durch Anreize Entwicklungen an den richtigen Standorten gefördert werden können. Entscheidend sei auch das Bauen am richtigen Ort (Standortsteuerung) und nicht nur das quantitative Flächensparen (Mengensteuerung).

 

Schließlich wird auch festgehalten, dass neue Trends, wie Flächenansprüche für erneuerbare Energien oder militärisch genutzte Flächen, die Flächenverteilung erschweren und die bisherigen Erfolge konterkarieren können. Diese Themen unterliegen einem überragenden öffentlichen Interesse, wodurch sowohl die regional-, als auch die kommunale Planungsebene nur beschränkt handlungsfähig sind. 

Quelle: Christian Höcke / vhw

Abschluss und Verabschiedung

Herr Dosch, Frau Dugay (BBSR) und Herr Schortz (BMWSB) bedanken sich bei allen Teilnehmenden für das Interesse sowie für die Vorträge und Diskussionsbeiträge. Als kurzes Resümee wird festgehalten, dass die Regionalplanung vor großen Herausforderungen im Bereich des Flächensparens steht. Rückblickend ist Deutschland hinsichtlich der noch rückläufigen Flächeninanspruchnahme durchaus auf einem guten Weg, was jedoch zuletzt auch auf die lahmende Baukonjunktur zurückzuführen ist. Neue Entwicklungen gefährden diesen Trend aber massiv. Es ist davon auszugehen, dass das Investitionsprogramm des Bundes die Flächenkonkurrenzen und -inanspruchnahme verschärfen wird. Die Regionalplanung und -entwicklung spielt hier eine wichtige Rolle und muss neben einem konsequenten Einsatz der vorhandenen Instrumente auch an einer zielführenden Kommunikation arbeiten.